Mercosur, parece no existir la voluntad de integrarse y el servicio de transporte marítimo es el mejor ejemplo

TRATADO DE ASUNCION + PROTOCOLO DE MONTEVIDEO= INTEGRACION REGIONAL

En el año 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay proclamaron al resto de la región y al mundo su voluntad de desarrollar el mercado regional denominado  Mercado Común del Sur (MERCOSUR) acordando -entre otros aspectos- que el Mercado Común implica: “La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente”.

En el año 1998 el Mercosur da otro paso trascendental y resuelve integrarse también en materia de servicios; aprobándose a esos efectos el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur. La no entrada en vigencia del Protocolo de Montevideo (hasta el año 2005) no impidió que, desde su aprobación, en diciembre de 1997, los Estados Partes realizaran avances en el proceso de liberación del comercio intrazona de servicios.

El Protocolo de Montevideo establece taxativamente las reglas de juego para alcanzar la “liberación intrazona”. En materia de transporte por agua, y puntualmente respecto de los acuerdos bilaterales vigentes hasta ese momento (acuerdos sobre transporte marítimo Brasil/Uruguay y Argentina/Brasil) el Protocolo de Montevideo establece que: “Las disposiciones del presente Protocolo no se aplicarán temporariamente a cada uno de los acuerdos bilaterales sobre transporte en vigor o firmados antes de la entrada en vigencia de este Protocolo.” y “Cada uno de los acuerdos …. bilaterales mencionados…mantendrán su vigencia y serán complementados por los correspondientes Compromisos Específicos emergentes del Programa de Liberalización”. 

De esta forma y en cumplimiento del Tratado de Asunción (art. 1°) los Estados Partes definieron la política macroeconómica y sectorial para el transporte marítimo regional= liberación intrazona. El rumbo fijado es claro: el acuerdo bilateral sobre transporte marítimo celebrado entre Argentina y Brasil, que es la columna vertebral del transporte marítimo regional - ratificado en su vigencia por el Protocolo de Montevideo-,  debió ser completado con los Compromisos Específicos llevados a la mesa de negociación por los Estados Partes, a través de las rondas de negociación que establece taxativamente el Programa de Liberalización (intrazona) del Protocolo de Montevideo (art. XIX) de manera tal que ese bilateral debió terminar siendo subsumido por el futuro acuerdo multilateral sobre transporte marítimo del Mercosur. Ese mandato en grado alguno ha sido cumplido por los órganos decisorios del MERCOSUR, quienes en la práctica han dado claras pruebas de trabajar para la exclusión de este servicio del ámbito de aplicación del Mercado Común.

Las obligaciones asumidas por los Estados Partes en el Protocolo de Montevideo son pari passu  las contraídas en el Tratado de Asunción, que dieron vida al Mercosur:  “La adhesión o denuncia al Tratado de Asunción o al presente Protocolo, significan, ipso jure, la adhesión o denuncia al presente Protocolo y al Tratado de Asunción”. Es decir que habrá MERCOSUR,  sí y solo sí, la liberación intrazona = integración se alcanza en materia de bienes, servicios y factores productivos (art. 1° Ley 23.981). A partir de ello, resulta cuanto menos negligente que el Mercosur no publicite el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur a la par de los restantes textos fundacionales .

El Protocolo de Montevideo entró en vigencia el 7 de diciembre del año 2005  y el ambicioso Programa de Liberalización dispuesto en su Parte III proclamó al mundo que la  liberalización intrazona estaría concluida a los 10 años de su entrada en vigencia, es decir el 7 de diciembre de 2015.

A lo largo de décadas, el acuerdo multilateral sobre transporte marítimo del Mercosur figuró entre los objetivos del Grupo Mercado Común. Al inicio, en el ámbito del Subgrupo de Trabajo N°6 de Transporte Marítimo del Mercosur y hasta el presente en el del Subgrupo de Trabajo N°5 de Transportes del Mercosur y la Comisión de Especialistas en Transporte Marítimo. A pesar de ello, el Grupo Mercado Común nunca pudo cumplir con este objetivo macroeconómico del Mercosur. A la fecha, la finalización del Acuerdo bilateral sobre transporte marítimo entre Argentina y Brasil (ratificado por el Protocolo de Montevideo) ha sido decidida unilateralmente por la R. F. del Brasil (Decreto N° 10.786 del 06/09/21) y los mecanismos del Artículo XX del Protocolo de Montevideo dispuestos para los casos de “Modificación o suspensión de compromisos” no han sido activados. El apartado 2 de ese artículo establece: “Cada Estado Parte recurrirá al presente régimen sólo en casos excepcionales, a condición de que cuando lo haga, notifique al Grupo Mercado Común y exponga ante el mismo los hechos, las razones y las justificaciones para tal modificación o suspensión de compromisos. En tales casos, el Estado Parte en cuestión celebrará consultas con el o los Estados Partes que se consideren afectados, para alcanzar un entendimiento consensuado sobre la medida específica a ser aplicada y el plazo en que tendrá vigencia”. 

AFFECTIO SOCIETATIS vs. INDIVIDUALISMO

Si bien el affectio societatis (interés en integrarse) es un elemento esencial para el éxito del Mercosur, su falta parece haber ganado siempre la pulseada, cuando de negociación sobre transporte marítimo regional se trata. A lo largo del tiempo primó el desconocimiento de la obligación colectiva asumida en el Protocolo de Montevideo (liberación intrazona=integrarse) y afloró el individualismo de los Estados Parte. Uno de los socios se focalizó en la cuestión portuaria, a fin de promocionarse ante el mundo como el Hub del Mercosur y en consecuencia pretendió dejar fuera del acuerdo multilateral de transporte marítimo las cargas feeders, cuando nunca las había excluido de su Lista de Compromisos Específicos para esa misma negociación; siendo por otra parte que el ámbito de aplicación del  Protocolo de Montevideo define el comercio de servicios,  como la prestación de un servicio “del territorio de un Estado Parte al territorio de cualquier otro Estado”(art. II, apartado 2. a) sin diferenciar si es una carga de transbordo o propia del comercio intramercosur. Otro Estado Parte se mostró muy distante en la negociación, tal como lo refleja su Lista de Compromisos Específicos, donde consta la reserva del 100% de sus cargas de importación y exportación que utilizan la vía fluvial y marítima. En otro caso -y a partir del año 2016- prevalecieron los prejuicios, concluyéndose apresuradamente que la liberación intrazona del transporte marítimo era igual que el establecimiento de una reserva de cargas, sin tomarse el tiempo necesario para conocer la diferencia entre ambas cosas y dotar a su marina mercante de las condiciones de competitividad que le exigen los cargadores. El socio restante mostró finalmente su interés: utilizar la marca Mercosur para celebrar acuerdos de apertura comercial en vez de definir políticas macroeconómicas a favor de los sectores productivos regionales. Los países del Mercosur nunca reconocieron la importancia de contar con servicios de transporte marítimos propios, que les garanticen cumplir en tiempo y forma con sus compromisos de venta de comodities y demás bienes,  ni el valor agregado y estratégico que tiene para sus economías y logística de su comercio exterior el servicio de transporte fluvio-marítimo; ni dimensionaron la importancia de desarrollar una visión regional estratégica para el mediano y largo plazo en el contexto de la logística internacional de transportes. En conclusión, el ámbito político del Mercosur no encaró con la seriedad debida la integración del transporte marítimo. En el camino encontraron alternativas fáciles: a partir del año 2016 hacer trueque por bienes que consideraban más valiosos que el servicio del transporte por agua. Así fue como expusieron al sector a la competencia desleal que implica la apertura irrestricta a las banderas de conveniencia, a través de la aceptación de la cláusula griega en el Acuerdo de libre comercio MERCOSUR / UE. A la fecha Brasil les brinda una solución express, para deshacerse del transporte marítimo regional, cuando decide no seguir adelante con el bilateral Argentina/Brasil y su proyección natural al Mercosur y el Grupo Mercado Común no pide explicaciones, pareciendo querer desconocer la política macroeconómica que estableció el Mercosur a la hora de consensuar el Protocolo de Montevideo, ese tratado que integra el plexo fundacional y ni siquiera se reproduce en la página oficial del Mercado Común. 

Todos estos antecedentes, nos hacen dudar sobre la vigencia del objetivo de integración del Mercosur y nos muestran una clara discriminación de tratamiento (entre bienes y servicios) al igual que una persistente búsqueda de caminos que conduzcan a la exclusión del servicio de transporte marítimo del bloque regional. En todas estas décadas el Mercosur tampoco imaginó medidas supranacionales capaces de dotar de competitividad a los armadores y buques regionales o las indispensables para contrarrestar los casos de competencia desleal, a semejanza de las medidas antidumping, compensatorias y de salvaguarda que tienen los industriales argentinos y que se activan cuando un producto extranjero afecta la producción nacional. La tarea para desandar el valioso tiempo perdido es titánica y Brasil activó la cuenta regresiva que concluye el 5 de febrero del año 2022, cuando se ponga fin al acuerdo bilateral. Es fundamental no soltarle la mano al sector, ya que la credibilidad del vapuleado Mercosur está a prueba a 30 años de su creación y el balance solo muestra magros resultados. 

LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO Y LOS SERVICIOS

Los Estados Partes deberían tener muy presente las aseveraciones de la Organización Mundial del Comercio respecto del comercio internacional de servicios. A saber: 

- El sector de los servicios se ha convertido en la columna vertebral de la economía mundial y el componente más dinámico del comercio internacional.

- La contribución de los servicios a la economía es significativa. Estos representan alrededor del 50 % del comercio mundial en términos de valor añadido.

- Actualmente los servicios representan más de dos tercios de la producción y el empleo mundiales.

- El comercio de servicios, es el motor de la globalización del siglo XXI. 

- En los países en desarrollo, el comercio de servicios ofrece la oportunidad de dar el salto a exportaciones de mayor valor añadido y de diversificar la economía para que esta no dependa tanto de los recursos o de las manufacturas.

- Este sector sufre menos afectaciones ante las crisis y los problemas macroeconómicos.

- La globalización de los servicios plantea problemas de política nacional e internacional.

- Un comercio de servicios más complejo requiere políticas más coherentes. 

- Estas nuevas oportunidades plantean nuevos retos. Además de la necesidad de dedicar más energía y atención a la liberalización de los servicios, también es necesario desarrollar nuevos instrumentos y enfoques de negociación. 

- Antes los servicios estaban subordinados a la capacidad industrial de un país, ahora son factores determinantes de la productividad, la competitividad y el aumento del nivel de vida.

- Los mercados mundiales también exponen a los sectores de servicios que anteriormente estaban protegidos a nuevas presiones competitivas y nuevos ajustes.

- Es importante y necesario que los sectores de servicios nacionales existentes se adapten al inminente aumento de la competencia

GRUPO MERCADO COMUN – SGT5 DE TRANSPORTES – SGT17 DE SERVICIOS

Otro hecho que marca, cuanto menos, cierto grado de desprolijidad por parte del Grupo Mercado Común del MERCOSUR radica en la falta de cohesión entre los trabajos técnicos a cargo de la Comisión de Especialistas en Transporte Marítimo del Mercosur y el Subgrupo de Trabajo N° 5 de Transportes del Mercosur, en procura de alcanzar el acuerdo multilateral de transporte marítimo regional;  y las negociaciones encargadas al Subgrupo de Trabajo N° 17 de Servicios del Mercosur,  para avanzar en el Programa de Liberalización intrazona del Comercio de Servicios dispuesto por el Protocolo de Montevideo, que debieran traducirse en el mismo resultado, es decir brindar a los armadores regionales acceso a los respectivos mercados de fletes marítimos del Mercosur (excluidos los cabotajes nacionales) y mismo trato que los respectivos armadores nacionales.  A la fecha el input para el acuerdo regional, es decir el acuerdo bilateral Argentina/Brasil languidece, mientras tanto el SGT N° 17 avanza hacia la VIII Ronda de Negociación de Compromisos Específicos.    

A todo evento, deberíamos recordar que los Estados Parte en el Protocolo de Montevideo “escribieron con la mano” que el servicio de transporte marítimo conformaría el mercado ampliado, liberándose intrazona a favor de los armadores regionales y ello fue aprobado por los respectivos Parlamentos; fundadas razones por las cuales ahora deberíamos estar atentos a que no se “borre con el codo” esa única política macroeconómica definida a favor del sector naviero regional. 

El Grupo Mercado Común, a través de la Resolución N° 44/20 , convoca  la VIII Ronda de Negociaciones en el ámbito del SGT N° 17 y ordena: “la revisión y actualización de los anexos Protocolo de Montevideo sobre Comercio de Servicios del Mercosur…la incorporación de compromisos en aquellos sectores, subsectores, actividades y modos de prestación ofrecidos a terceros países o grupos de países que no hubieren sido incluidos en la Séptima Ronda de Negociación de Compromisos Específicos en materia de Servicios….la inclusión de compromisos que se negociarán a través de ofertas y pedidos, teniendo en cuenta el status quo regulatorio, en particular en cuanto a las restricciones de accesos a los mercados y al trato nacional.” Asimismo, se instruyó al SGT N° 17 a elevar sus conclusiones antes de la última reunión ordinaria del Grupo Mercado Común de 2021 y elaborar un proyecto de Decisión para dar por concluida la VIII Ronda de Negociaciones y texto de una enmienda al Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios. 

A inicios de marzo´21 tuvo lugar la X reunión ordinaria del SGT N° 17 y el acta correspondiente se da cuenta que: “Se coincidió en que no sería necesario abrir a la discusión el texto mismo del Protocolo de Montevideo, ya que sería un ejercicio demasiado complejo y prolongado temporalmente. En este sentido, se coincidió que sería suficiente con modificar y/o incorporar nuevos anexos a los ya existentes” . 

Asimismo, en el acta correspondiente a la XI reunión ordinaria del SGT N° 17, celebrada el 16/06/21 consta: “La Delegación de Argentina informó que el 14 de junio había circulado su lista de compromisos específicos de la VIII Ronda, tomando como base las listas de la Ronda VII e indicando con control de cambios las modificaciones introducidas, para facilitar su lectura. Señaló que algunos sectores seguían en consulta interna (Enseñanza, Transporte Marítimo y Nota Horizontal del Modo 4)”.

FINAL ABIERTO

La lectura entre líneas de las recientes Actas del SGT17 nos lleva a preguntarnos:

1.- ¿Cuál es el problema/s que se pretende enmendar del Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios? ¿Cuál es la Decisión del Consejo Mercado Común (CMC) que trata esa materia?

2.- ¿Es factible concebir la integración /liberalización “intrazona” en materia de servicios de una forma diferente a la que determinó la OMC para alcanzar la liberalización “progresiva” del comercio internacional de servicios a través del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS)?

3.- ¿Cuáles son las modificaciones o incorporaciones de anexos del Protocolo que está analizando el SGT17, que harían las veces de “texto de una enmienda al Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios” que ordenó el GMC?

4.- ¿A partir de qué estudio y conclusiones el GMC instruyó al SGT17 la elaboración de un texto de enmienda al Protocolo de Montevideo?

5.- ¿Cuáles son las entidades del sector privado a nivel interno en Argentina que estarían siendo consultadas sobre Transporte Marítimo y respecto de qué cuestiones?

6.- ¿Qué sectores, subsectores, actividades y modos de prestación de servicios vinculados al transporte marítimo han sido ofrecidos a terceros países o grupos de países en oposición a la “liberalización intrazona” que ordena el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur?

También sería de sumo interés conocer: 

7.- ¿Por qué la R.F. del Brasil no activó el mecanismo del Artículo XX del Protocolo de Montevideo cuando decidió suspender su compromiso de subsumir el acuerdo bilateral sobre transporte marítimo Brasil/Argentina en el futuro acuerdo multilateral de transporte marítimo? 

8.- Y ante esa omisión ¿por qué no accionó ese mecanismo/o pidió las explicaciones del caso el GMC? 

9.- ¿Quién es el garante del cumplimiento del Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios del Mercosur? 

10.- ¿Qué rol tiene en esta materia el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior del MERCOSUR, que tiene a su cargo conducir políticamente el proceso de integración?

Los principios de participación ciudadana y gobierno abierto, que proclaman cada uno de los Estados Partes del Mercosur, no deberían quedar al margen de las decisiones de política macroeconómica que determina el Mercosur; máxime en este caso,  cuando lo que se está decidiendo -y condicionando- es el futuro de las Marinas Mercantes regionales, además de otras cuestiones que hacen al manejo soberano del comercio exterior (¿e interior?) del Mercosur y al posicionamiento estratégico en materia de logística en general.  Tal vez, al Mercosur le ha llegado la hora decisiva para repensarse en grande, tal vez como integrado por países dotados de extensas costas y apetecibles vías fluviales y marítimas, en vez de mostrarse en los hechos como un bloque mediterráneo y dependiente del servicio de transporte fluvio-marítimo foráneo.